El fenómeno del Financiamiento Público
y el rol del Estado en la economía ha constituido a lo largo de la historia de
la humanidad una de los principales problemas de la sociopolítica pública y de
las diversas corrientes del pensamiento económico, aun antes del surgimiento de
la Economía como ciencia social. El dilema
ingresos y gasto público se remonta a las viejas Culturas Egipcias,
Mesopotámicas y Sumerias donde las finanzas imperiales no solo debían atender
los elevados gastos familiares de las monarquías sino además los onerosos ejércitos y gastos de guerras
que cubrían con los tributos pagados no
solo por los pueblos conquistados sino por sus propios pueblos como obligación teológica.
China y Mesopotamia contaban con Tesoreros Reales
y Funcionarios especializados
para atender las finanzas del
imperio. Las Ciudades - Estados como
Grecia y Roma mantuvieron sus imperios con duras cargas impositivas sobre sus
colonias y muchas veces con impuestos a sus propios nacionales reforzados con
leyes y normas draconianas que garantizaran la sumisión y la obediencia a la contribución
para sostener los gastos del Estado imperial. Así dominación –tributo - imperio se constituyó
en una trilogía esencial del discurso
del Financiamiento Público Imperial que se transformó con el surgimiento de los
Estados Nacionales en el siglo XVI en el discurso del Financiamiento Público pre
capitalista. Las nuevas relaciones de poder Ciudadano-Estado que sustituyó la
relación soberano-súbdito, contaron con
el soporte teórico del pensamiento de los preclásicos ( cameralistas y
fisiócratas) y las concepciones mercantilistas sobre el rol del Estado en la Economía
como preludio del Estado burgués. La consolidación del Estado-nación como paradigma dominante y el
surgimiento de la Ciencia Económica bajo
la égida del pensamiento liberal encontró en las teorías de Smith, Ricardo, Mills, Say Malthus, entre
otros, nuevas y vigorosas explicaciones
sobre la Economía Pública, el rol del Estado en la Economía
y las Políticas Públicas. Las tesis de Smith sobre las relaciones ingresos, gastos
y deuda pública constituyeron la base de los tratados modernos de las Finanzas
Públicas y de la economía publica burguesa
(Libro V de la Riqueza de las Naciones).
Ricardo es uno de los primeros autores en darle un tratamiento científico al problema
de los tributos en su obra: “Principios de Economía Política y Tributaria” concentrando
su análisis en los impuestos que afectan la renta de la tierra y no en la
producción. El Estado asume como principal fuente de ingresos la renta de la
tierra. Ricardo aporta estudios sobre la comparación entre un impuesto
extraordinario y los empréstitos como instrumentos para financiar los gastos
extraordinarios del Gobierno. Sostuvo que en ambos casos los recursos reales que el Estado retira de
la economía son bienes presentes y no
riqueza futura. Los planteamientos de Ricardo marcaron el comienzo del
debate para determinar las ventajas y
desventajas de la financiación del gasto extraordinario del Estado por la vía
del endeudamiento público por impuestos,
la incidencia de la deuda pública en la economía y el peso de la deuda.
J. S Mill
refuta el principio del beneficio
y lo reemplaza por el de capacidad contributiva
que desemboca en el principio smithiano de la igualdad impositiva. Abogó por el principio de la proporcionalidad y la
minimización del sacrificio y la imposición progresiva. Aportó el principio de
la doble imposición al ahorro, sosteniendo que un impuesto que grava con igual
alícuota a la renta total, tanto la que se destina al consumo como la que se destina
al ahorro es discriminatoria en perjuicio de este último ya que grava una
primera vez la renta ahorrada y
periódicamente los intereses que se obtienen de la inversión.
J. B. Say, al igual que el resto de los clásicos consideró las Finanzas
Públicas como un fenómeno del consumo y no de la inversión. Generalizó el
planteamiento de la renta ricardiana a otros factores de la producción (capital,
trabajo) afirmando que estos factores reciben en el proceso productivo
determinados ingresos por su participación (salarios, intereses) y que tales
remuneraciones son fracciones del producto total determinado por el mercado. Ligó el concepto de renta a la
teoría de la distribución. Este planteamiento será retomado posteriormente por
A. Marshall del pensamiento marginalista que lo sustituyó por el concepto “excedente”
percibido por cualquier factor productivo que sea superior a lo estrictamente
necesario para mantener la actividad.
Los clásicos se esforzaron en la
construcción de un sistema tributario sólido que partiera de una distribución
equitativa ya sea por la vía de los beneficios percibidos o por la
capacidad de pago de los contribuyentes. Se mostraron contrarios a que el Estado
interviniera en los asuntos económicos y enfatizaron en el rol del individuo
como sujeto pasivo del Sistema Tributario Público. Se enfocaron primero
en las obligaciones del Soberano y
después en el análisis de la estructura impositiva.
El pensamiento marginalista
clásico o neoclásico en sus dos vertientes ingleses y austríacos (W. S. Jevons,
C Menger , L Walras, I Fisher, K Marx, J Dupuit, H Jenkin, A Marshall, ) que
dominaron el pensamiento económico de la segunda mitad del Siglo XIX y comienzo
del Siglo XX, partió de la premisa
general de considerar que el consumo de
bienes y servicios se rige por la regla
de igualación de la utilidad marginal en el precio y en este sentido los bienes y
servicios públicos se orientan por la misma regla y pueden incluirse en los modelos walrasianos al igual
que el presupuesto público. Para el marginalismo clásico las Finanzas Públicas
fueron consideradas como un problema de la teoría del valor cuya solución no se
diferencia del problema económico de la satisfacción de las necesidades del
individuo. Las necesidades públicas son necesidades de los individuos que cada
sujeto ordena conjuntamente con las demás necesidades individuales, según el
grado de apremio y las satisface con su
renta disponible en forma tal que se igualen las utilidades marginales
ponderadas logradas para la satisfacción de todos. El sujeto de las Finanzas
Públicas sigue siendo el individuo como sujeto pasivo y el estado como sujeto
activo.
La corriente neomarginalista (E. Sax, A. Pigou, F. Ramsey, V. Pareto, F. Edgeworth, K Wicksell, T.E. Lindahl, J. Shumpiter, U.
Mazzokla, M. Pantaleoni, Viti di Marco) centraron su atención en las teorías de la eficiencia
del gasto público, el gasto social y sus relaciones con el gasto privado. Sostuvieron
que una utilidad marginal decreciente en el gasto público implicaba una ganancia
en el bienestar social. Toda intervención del Estado en la economía conduce a mejorar la situación de unos y
empeora la de otros contradiciendo la regla de Pareto. Reconocieron que el
problema de las Finanzas Públicas es un problema del valor, pero postularon que
el sujeto activo es el Estado y es el que tiene que realizar el cálculo económico de la
distribución del ingreso para satisfacer las necesidades individuales y colectivas.
Que las necesidades colectivas no se
satisfacen por las preferencias individuales deben ser decididas por el Estado
de acuerdo al interés valorativo del gobernante.
La escuela moderna o escuela
alemana ( L.V. Stein, G.V. Schmoller, A. Wagner, entre otros). A. Wagner como pionero de las tesis de la influencia de
las Finanzas Públicas en la sociedad,
sostuvo que los impuestos además de
cubrir el gasto del Estado tienen un propósito social de la redistribución del
ingreso. Negó que el problema del Financiamiento Público sea solo un problema
del valor (como lo planteó la Escuela Italiana, A. Di Vitri, de Narco, U. Mazzoli, M. Pantaleoni) o de la forma de producción de los bienes públicos ni en los gastos del
Estado para llevar a cabo esta producción sino del reparto de la carga
presupuestaria entre los contribuyentes. Este reparto de acuerdo con un
principio de política social debe tender a la redistribución del ingreso mediante
impuestos progresivos. Propusieron la asimilación de las decisiones
presupuestarias a un común denominador de las decisiones individuales sobre el
consumo.
W. Pareto, de la escuela
sociológica enfatizó en describir la naturaleza del fenómeno financiero
indagando sobre la naturaleza del Estado, sus propósitos y actividades. B.
Griziotti, al igual que Wagner definen el fenómeno financiero público como una
actividad del Estado tendiente a repartir la carga presupuestaria en categorías,
clases y generaciones de contribuyentes. El fenómeno del Financiamiento Público es para esta corriente un fenómeno político,
económico, jurídico y ético. La elección de los instrumentos financieros
adecuados para lograr los fines debe ajustarse a determinadas técnicas
operativas y la acción del Estado como
sujeto activo está motivada por las fuerzas políticas y se realizan con sometimiento al marco jurídico que lo
rige.
La crisis de los años
treinta del siglo XX abrió paso a la corriente keynesiana, que tuvo en J.M. Keynes
su principal representante. Discípulo de A. Marshall es considerado un
neomarginalista. Sostuvo que el uso de los recursos públicos se convierte en un
instrumento clave de cambio económico y social. El Estado no puede
limitarse a implementar una política de
ingresos para cubrir sus gastos ni a canalizar riqueza para mantener el orden y
la reproducción del sistema. La actividad del Estado no es neutra en relación a
la política económica y ésta ha fortalecido la Hacienda Pública y la práctica
del Estado de controlar algunos rubros de la economía. Keynes se opone al
liberalismo en lo práctico, considerando
que la inestabilidad de la demanda agregada es el origen de los desequilibrios económicos y concibió la
política fiscal como un instrumento universal para resolver el problema de la
debilidad de la demanda agregada y sostener los niveles del gasto público que
el estado de bienestar genera. El sujeto de las Finanzas Públicas se volvió
sobre el individuo y el objeto en la
intermediación de la gestión pública para estimular la economía sin
afectar las reglas del mercado. Abogó por tres vías para dotar al Estado de
recursos, impuestos, emisión de dinero y emisión de deuda pública.
El modelo
keynesiano sobre la Economía Pública y la variante neo-keynesiana (A. Hansen, A.P. Lerner entre
otros) se mantuvo sin mayores problemas hasta su crisis a finales de los años 70 cuando da paso
al planteamiento neoliberal sobre las Finanzas Públicas (R. Mandell, A. Laffe, entre
otros) sustentado en el cuestionamiento de
las premisas keynesianas y su fracaso para resolver los desequilibrios
económicos. Plantearon un estímulo a la oferta y no a la demanda como proponía
Keynes, para lo cual la mejor receta es
reducir los impuestos que la oprimen y los gastos públicos con
presupuesto equilibrado como técnica fiscal. De acuerdo a esta corriente el
instrumento más efectivo que tienen los gobiernos para cambiar los
incentivos de los agentes económicos es el entorno impositivo. La
reducción de impuestos trae más
incentivos para trabajar y producir, el
consumidor tiene más ingresos y demanda más
productos, las empresas con la reducción
impositiva tienen más dinero para contratar y producir y satisfacer la demanda
y más gente trabajando, lo cual hace que la base imponible sea más alta. El
gobierno recibe más impuestos aun cuando las tasas sean más bajas. El ofertismo
concibe la intervención del Estado como
un factor que impide la eficiente asignación de recursos. La eficiencia de la
política fiscal para afectar la demanda agregada depende de la política
monetaria. Una política monetaria que tienda a neutralizar la velocidad del
dinero hará completamente ineficaz la política fiscal y por el contrario una
política monetaria que estabilice las
tasas de interés hará que la política fiscal influya en la demanda agregada.
El
antagonismo entre la corriente neoliberal y el keynesianismo condujo a una posición ecléctica o de síntesis de las Finanzas Públicas
que intenta rescatar el enfoque clásico sobre el fenómeno de la producción de
bienes públicos con sus limitaciones y al mismo tiempo comprender la postura keynesiana sobre la
función de distribución de los ingresos. En este campo se destacan los trabajos
de R. Musgrave (1959), quien considera la actividad financiera del Estado como una
actividad múltiple, producción, distribución y asignación de bienes sociales.
Los
neoinstitucionalistas (D North, R Coase, O Williamssom) reconocen la irracionalidad
de los agentes económicos en la toma de decisiones. North sostiene que el
Estado busca maximizar sus rentas,
captar más impuestos, pero por otra parte, reducir los costos de transacción
para maximizar la producción social generando economías de escala. El cambio
institucional confirma el modo como la sociedad evoluciona a lo largo del
tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio histórico. Williamson (2000)
fundamenta sus tesis de la nueva
economía institucional en dos supuestos básicos, la racionalidad limitada del
individuo y la búsqueda de oportunidades a la hora de la toma de decisiones.
El fracaso del modelo
neoliberal para dar respuestas a las
necesidades de las grandes mayorías de la población y el debilitamiento de las
tesis reformistas de colocar la Economía Pública en manos del gran capital para resolver la crisis de
los bienes públicos (sustentadas en las teorías
de la elección publica, el análisis económico de la asimetría y las teorías de juegos, entre otras ) dieron paso a un cuestionamiento de la concepción
tradicional de las Finanzas Públicas en la era de la globalización ( J. Stigltz, 1998 ) abrirá
espacio a la llamada corriente de las “ Nuevas Finanzas Públicas” que no solo
abarca la tributación, la administración y el control del gasto público de las
doctrinas clásicas sino además la
asignación de recursos para objetivos de políticas públicas y desarrollo
social. Bajo este esquema, el Gobierno requiere el uso de herramientas
fiscales, regulaciones y control para estimular y complementar tanto la
actividad del sector privado como el gasto privado en función de los objetivos
públicos, estimulando la competencia
entre el sector privado y el público para mejorar la eficacia y la eficiencia (Gobierno de terceros, Salamon 2002 ).
Si bien el debate de las “Nuevas
Finanzas Públicas” como campo emergente para responder a los desafíos de las
finanzas globales, amplió el enfoque teórico de las Finanzas Públicas
tradicionales reducidas a la escala nacional como entidad única, para incluir
aspectos novedosos como los llamados
bienes públicos globales, no se puede afirmar que el mismo impulsó la búsqueda de discursos
alternativos de las Finanzas Públicas fuera del contexto de la racionalidad
mercantil, el tecno-burocratismo y el dogmatismo jurídico que la ha dominado desde hace más de 300 años, lejos de ello lo reforzó.
La crisis del sistema mundo
capitalista de finales del siglo XX, condujo al cuestionamiento de la propia naturaleza del Estado como actor sociopolítico
y el desmonte de los viejos paradigmas del Estado-nación. Posturas
que van desde la óptica de un neoliberalismo radical que encuentra en la
globalización la panacea del capitalismo y por consiguiente concibe la Economía Pública como instrumento de reproducción del capital internacional. Otros anuncian el
fin de la historia y del Estado-nación como categoría territorial (F. Fukuyama), y hay quienes sostienen que estamos en presencia de
una crisis civilizacional (J. Stiglizt) que conlleva a un Estado en transición con nuevas formas institucionales y
relacionales entre el ciudadano y el Estado definidas por principios de
solidaridad social, democracia participativa y protagónica y
responsabilidad solidaria.
Desde el punto de vista de la actividad económica del Estado, los escenarios que emergieron
de la crisis, incluidos el fracaso de la nueva economía institucional,
las contradicciones de la solución neoliberal al problema de los desequilibrios
económicos mundiales y la evolución del complejo relacional internacional hacia
la multipolaridad, exigen nuevas formas de abordar el problema de la economía
publica como herramienta de política económica interna y externa, nuevas
estrategias de participación de la sociedad civil en la economía publica y nuevos esquemas de
integración y cooperación solidaria de los pueblos fuera del marco de la lógica
del mercado capitalista.
El nuevo enfoque sobre las
nuevas Finanzas Públicas se traduce en cuatro grandes debates: el debate
económico que conlleva al desmonte del discurso capitalista de las
Finanzas Públicas y sus principales categorías de análisis, la racionalidad mercantil,
la rentabilidad económica, distribución de costos, la demanda de bienes
públicos, los costos de transacción, entre otros. El debate político-administrativo
con sus categorías básicas: la racionalidad tecnocrática, la eficiencia
institucional fiscal, la contabilidad financiera, el control fiscal, la burocracia
procedimental, la mecanización de la actividad financiera. El debate
axiológico, con sus categorías: la racionalidad dogmática, el tributo o impuesto, la sanción pecuniaria,
la ética pública y el debate de la gestión pública con sus categorías, producción de
bienes públicos, distribución del ingreso y asignación de recursos.
BASES TEÓRICAS DEL PENSAMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
EN VENEZUELA.
En el
contexto nacional, la evolución histórica de las Finanzas Públicas se desarrolla en cuatro grandes etapas, cada
una de ellas articuladas en mayor o menor grado a la evolución del pensamiento
financiero público internacional. La
primera asociada al sistema fiscal colonial español de concepción mercantilista, la segunda,
vinculada al proceso independentista que busca romper con el sistema tributario
colonial español y se sustenta en un sistema fiscal basado en los impuestos directos sobre los
ingresos, (precapitalista), la tercera ,
asociada al modelo político que arranca con la separación de la Gran Colombia y
se extiende hasta el fin de la dictadura de Gómez, sustentada en las tesis
librecambistas clásicas y la cuarta, se inicia con la ley de ISLR de 1942 con
un sistema fiscal cedular en base a los
distintos tipos de actividad económica influenciado por el pensamiento
keynesiano y que se mantiene hasta finales del siglo XX. Todas
estas etapas desarrollan una concepción
capitalista del financiamiento público.
A partir
de las reformas introducidas en la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela (CRBV, 1999) se inicia una V etapa en la concepción del financiamiento
público venezolano, bajo los principios de la participación colectiva, solidaridad social y
control social de la Economía Pública.
El
planteamiento de las Finanzas Públicas Solidarias en Venezuela como propuesta teórica se inscribe en el
contexto de los cambios introducidos en el sistema político y económico del
país a partir de 1999. Como modelo alternativo al financiamiento público
capitalista que dominó nuestra historia puede ser asociada al pensamiento de la
Economía Social y por tanto inscrita en la concepción microeconómica clásica cuyos
antecedentes se podrán buscar en el pensamiento
de los economistas del socialismo utópico y el movimiento cooperativo
del siglo XIX. Como planteamiento macroeconómico sus antecedentes pueden ser encontrados en la
propia propuesta keynesiana sobre el rol
del gasto público en la economía, especialmente en el papel que se le asigna a
las Finanzas Públicas como instrumento de política económica.
El nuevo discurso del Financiamiento
Público Solidario más allá de un simple problema semántico o lingüístico, se
estructura sobre categorías, conceptualizaciones, denominaciones y
representaciones que reflejan los
cambios políticos institucionales introducidos por la CRBV en las relaciones
Estado-Ciudadano, las manifestaciones
practicas del modelo productivo y financiero de esquemas asociativos y
solidarios alternos al modo de producción capitalista y la nueva
superestructura jurídica-institucional de las leyes de participación ciudadana aprobadas
a partir del año 2000 orientadas a garantizar el tránsito de pueblo a ciudadano.
El cuestionamiento al
discurso tecno-burocrático, tributarista y economicista del financiamiento público venezolano se ha
traducido en un debate abierto sobre sus
bases angulares: El tributo o impuesto (sobre
el cual se ha estructurado la visión tributarista del Estado); El Fisco (como estructura burocrática
al servicio de la élite política y de
sus aliados económicos, las burguesías nacionales); El marco jurídico
fiscalista (que justifica las relaciones de sumisión y dominación).
El nuevo discurso da paso a
una concepción de participación fiscal solidaria del ciudadano contribuyente, una nueva institucionalidad fiscal sustentada
en la interrelación horizontal entre el sujeto activo y el sujeto pasivo, una democracia
participativa y protagónica del ciudadano en la planificación, ejecución y
control de los recursos públicos, y la corresponsabilidad
solidaria de la gestión de la Economía Pública para garantizar el bienestar y
la justicia social.